當(dāng)鐵道部不得不下令全國(guó)高鐵降速運(yùn)營(yíng)時(shí)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱住建部)正在創(chuàng)造另一項(xiàng)新紀(jì)錄。 　　2011年6月11日，全國(guó)保障性安居工程工作會(huì)議在石家莊召開。選定河北省會(huì)作為會(huì)議地點(diǎn)，重要原因之一是，河北省保障房建設(shè)已完成全年計(jì)劃的7成，比其他省市快了一大截。住建部在這次會(huì)議上公布，截至5月底，全國(guó)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房已開工建設(shè)340萬套，完成全年計(jì)劃的34%。 　　就在各界質(zhì)疑保障房任務(wù)能否如期完成時(shí)，住建部部長(zhǎng)姜偉新在上述會(huì)議上表示，“今年的1000萬套保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，既是經(jīng)濟(jì)任務(wù)又是政治任務(wù)。各地必須在11月底前全部開工，確保年內(nèi)基本建成400萬套以上?！? 　　隨后的兩個(gè)月里，保障房建設(shè)突然提速。短短61天，全國(guó)保障房新開工量增長(zhǎng)了380萬套，平均每天新增建設(shè)6萬套，日開工量相當(dāng)于整個(gè)北京市半年的商品住宅竣工數(shù)量。 　　2011年8月12日，住建部公布了保障房建設(shè)的最新數(shù)據(jù)：今年1~7月，國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房的開工建設(shè)數(shù)量為721.8萬套，開工率為72%，其中陜西、遼寧兩省的開工率甚至超過100%。 　　至此，從住建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)上看，全國(guó)范圍內(nèi)的保障房建設(shè)可謂“時(shí)間過半、任務(wù)完成過半”。 　　棚戶區(qū)改造、拆遷安置房挑大頭 　　今年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在作2011年政府工作報(bào)告時(shí)表示：“今年要再開工建設(shè)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房共1000萬套”。 　　這一任務(wù)量與2010年全國(guó)新建商品住宅總套數(shù)大致相當(dāng)。在很多房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士看來，一年開建1000萬套保障房和棚戶區(qū)改造住房，幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。華遠(yuǎn)地產(chǎn)董事長(zhǎng)任志強(qiáng)今年7月5日就在出席某地產(chǎn)論壇時(shí)直言，“(完成這個(gè)目標(biāo)這根本不可能”。 　　但是，“不可能完成的任務(wù)”是如何完成的呢？ 　　從2010年開建580萬套保障房，到2011年開建1000萬套保障房，保障房建設(shè)目標(biāo)幾乎翻了一番，與此同時(shí)，保障房的范圍也一再擴(kuò)大。 　　住建部公布的保障房目標(biāo)中，具有典型保障性的公租房和廉租房，二者合計(jì)建設(shè)量約為380萬套，占總?cè)蝿?wù)量不到4成。此外，近40%的保障房為棚戶區(qū)拆遷安置房，20%為經(jīng)適房、限價(jià)房。 　　由此，保障房擴(kuò)容大幕正式拉開，一些地方在制定保障房建設(shè)任務(wù)時(shí)，也傾向于多建經(jīng)適房、限價(jià)房和棚戶區(qū)拆遷安置房，以便完成中央下達(dá)的任務(wù)。 　　陜西和遼寧，是國(guó)內(nèi)僅有的兩個(gè)保障房開工率超過100%的省份，但這兩個(gè)省份的保障房中，相當(dāng)一部分為拆遷安置房和棚戶區(qū)改造房。 　　2011年年初，陜西省與中央簽下47.43萬套保障房的軍令狀，建設(shè)量位居國(guó)內(nèi)各省市第三，這其中，經(jīng)適房、限價(jià)房、棚戶區(qū)改造安置房占總?cè)蝿?wù)量的6成以上。 　　遼寧省也把棚戶區(qū)改造，與保障房建設(shè)結(jié)合在一起。遼寧省2011年計(jì)劃改造的國(guó)有工礦棚戶區(qū)超過十萬戶，改造面積占該省保障房建設(shè)總量的三分之一以上。事實(shí)上，這些項(xiàng)目在去年就已經(jīng)確定。 　　無獨(dú)有偶，在地方財(cái)政相對(duì)富足的上海市，挑起保障房建設(shè)大梁的，也是為舊城改造而配建的拆遷安置房。 　　上海市住房保障和房屋管理局官方網(wǎng)站公布的該局“2011年工作要點(diǎn)”提出，今年，該市計(jì)劃新建1500萬平方米的保障性住房，其中，拆遷安置房面積為800萬平方米，經(jīng)適房為500萬平米，公租房為200萬平方米。由此可見，拆遷安置房占據(jù)了該市今年保障房建設(shè)半壁江山。 　　舊區(qū)改造歷來是推動(dòng)上海房地產(chǎn)發(fā)展的第一推手。今年2月28日，上海市副市長(zhǎng)沈駿在該市舊區(qū)改造工作會(huì)議上透露，“十一五”期間，上海中心城區(qū)共拆除二級(jí)舊里以下的房屋343萬平方米。此間上海房?jī)r(jià)也一路飛漲，據(jù)上海永慶房屋統(tǒng)計(jì)，該市一手住宅成交價(jià)格從2006的1.2萬元/平方米上漲到了2010年的2.2萬元/平米房左右，整個(gè)“十一五”期間，上海的房?jī)r(jià)翻了一番。 　　保障房再擴(kuò)容 　　1998年房改之后逐步停止審批的單位自建房，如今也變身為保障房。 　　今年1月21日，北京市住建委新聞發(fā)言人秦海翔表示，該市將鼓勵(lì)機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位、高校、科研院所等社會(huì)單位利用自有國(guó)有土地建設(shè)公租房，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)公租房向園區(qū)內(nèi)企業(yè)職工出租，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用存量建設(shè)用地建公租房。 　　在“三鼓勵(lì)”政策引導(dǎo)下，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建成了亦城名苑、鹿海園四里小區(qū)等公租房小區(qū)，目前已陸續(xù)交付園區(qū)企業(yè)，分配給單位職工租?。皇锥紟煼洞髮W(xué)、良鄉(xiāng)高教園等高校的自建公租房也即將開工，竣工后均定向租給學(xué)校教職工；北京市公安局早在2010年就向住建部門提出申請(qǐng)，把二環(huán)內(nèi)宣武區(qū)半步橋街44號(hào)地作為該單位的公租房建設(shè)用地。 　　山東濟(jì)南也開始學(xué)習(xí)北京的做法。在2011年4月27日召開的濟(jì)南市保障性安居工程和農(nóng)村住房建設(shè)工作會(huì)議上，濟(jì)南市市長(zhǎng)張建國(guó)稱，支持駐濟(jì)中央和省直單位在自有存量土地內(nèi)按政策、規(guī)劃及需求建設(shè)公共租賃住房。 　　一位接近陜西住建系統(tǒng)的人士向記者表示，在陜西，把一些企事業(yè)單位的內(nèi)部房納入保障房的做法較為常見。例如，寶雞石油鋼管廠總投資1.2億元建設(shè)的5棟住宅樓及地下車庫(kù)，被納入當(dāng)?shù)氐谋Ｕ戏浚晃靼踩A衡實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司占地1公頃的職工宿舍，開工時(shí)間尚未確定，也被算作當(dāng)?shù)亓夥宽?xiàng)目；尚未開建的吳堡縣廉租房籌建處，其占用的地塊也被界定為廉租房用地。 　　而一些小產(chǎn)權(quán)房也有可能借保障房東風(fēng)，實(shí)現(xiàn)合法化，成為保障房大家庭的一部分。 　　眼下，深圳市似乎試圖借建設(shè)保障房之機(jī)，將農(nóng)民房重新納入其管理范圍之內(nèi)。今年4月25日，深圳市查處違法建筑領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室例會(huì)上，有人提議將部分征收的農(nóng)民房，納入保障性住房供應(yīng)體系。2008年深圳市國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局聯(lián)合完成的一項(xiàng)全市住宅狀況調(diào)查顯示：深圳農(nóng)民房約有33萬棟，面積超過3億平方米，占城市住宅總量近一半。 　　在清華大學(xué)建設(shè)管理系房地產(chǎn)研究所副教授鄭思齊看來，這些農(nóng)民房事實(shí)上是在政府尚未重視住房保障問題時(shí)，市場(chǎng)自發(fā)形成的保障房供給。鄭思齊在接受記者采訪時(shí)表示，如果能夠?qū)ΜF(xiàn)有的大量“城中村”進(jìn)行改良，提高其居住質(zhì)量和公共服務(wù)水平，不失為借助市場(chǎng)力量做大保障房蛋糕的一種選擇。 　　地方政府的算盤 　　保障房建設(shè)大提速的背后，反映了地方政府在保障房上的基本思路，即如何盡可能地在少動(dòng)用財(cái)政資金的約束條件下，蓋更多的房子。 　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府建設(shè)保障房，需要直接出資的部分，并沒有此前坊間盛傳的萬億之多。 　　據(jù)住建部初步匡算，建設(shè)1000萬套保障房，所需資金大約在1.3萬億元左右，其中中央財(cái)政撥款1292.66億元，占比不到10%，余下絕大部分需地方自籌。中央和地方政府出資比例的確定，依照“誰擁有誰建設(shè)”的原則來劃分。由于各地保障房的所有者為地方政府，因此，中國(guó)的保障房建設(shè)資金絕大部分需地方政府籌集。 　　實(shí)際上，由于經(jīng)適房、限價(jià)房、拆遷安置房，地方運(yùn)作多年，業(yè)已形成“政府低價(jià)供地——開發(fā)商開發(fā)——符合條件的居民購(gòu)買”的成熟模式，整個(gè)過程幾乎不需要?jiǎng)佑秘?cái)政資金。一些兩限房、經(jīng)適房地塊的招拍掛競(jìng)爭(zhēng)甚至十分激烈。如2007年北京土地儲(chǔ)備中心推出的朝陽(yáng)區(qū)常營(yíng)鄉(xiāng)“兩限房”B2組團(tuán)地塊，吸引了15家開發(fā)商前來競(jìng)標(biāo)，最終該地塊成交價(jià)比底價(jià)高出一倍。 　　真正考驗(yàn)地方政府的，主要是380萬套公租房和廉租房，這兩塊所需資金大概在5000億元左右?？紤]到中央財(cái)政撥款的那一部分，事實(shí)上需要地方融資的額度大概在3700億元左右。 　　如果地方政府遵守現(xiàn)行規(guī)定，每年從土地出讓凈收入中拿出至少10%的資金，用于保障房建設(shè)，加上發(fā)改委授權(quán)地方融資平臺(tái)公司年內(nèi)發(fā)行用于保障房建設(shè)的2000億元企業(yè)債，那么，廉租房和公租房的建設(shè)資金來源，就不會(huì)存在太大問題。 　　但是，恰恰由于1994年實(shí)行分稅制改革之后，地方財(cái)源縮水，財(cái)政收入嚴(yán)重依賴于土地出讓金收入，國(guó)內(nèi)多數(shù)城市并未嚴(yán)格遵守這一規(guī)定，這才導(dǎo)致1998年房改后保障房建設(shè)欠債過多。因此，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，靠提取一定土地出讓金建公租房的想法并不現(xiàn)實(shí)。 　　還有一些城市試點(diǎn)貸款公積金建保障房。早在2010年10月，住建部、財(cái)政部就已確定北京、武漢等28個(gè)城市，為住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市，但授予的貸款額度僅為493億元，對(duì)于保障房建設(shè)仍是杯水車薪。據(jù)中國(guó)房地產(chǎn)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳國(guó)強(qiáng)的估算，盡管目前我國(guó)住房公積金約有5000億元的沉淀資金，但這些資金不可能全部提取用于保障房建設(shè)。 　　記者在北京、上海、重慶、深圳等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，房?jī)r(jià)漲幅較快、土地價(jià)格較高的城市，其保障房建設(shè)進(jìn)度往往較慢。 　　住建部公布的數(shù)據(jù)顯示，國(guó)內(nèi)土地出讓金收入最高的北京和上海，今年上半年，房地產(chǎn)投資增速同比增長(zhǎng)只有個(gè)位數(shù)，增速為全國(guó)最慢。兩地保障房建設(shè)進(jìn)度亦落后于全國(guó)平均水平，截至今年7月底，上海市僅完成全年保障房計(jì)劃開工量的51%，位居全國(guó)倒數(shù)第一。 　　清華大學(xué)建設(shè)管理系房地產(chǎn)研究所副教授鄭思齊，是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“加快保障性安居工程建設(shè)”子課題“保障性安居工程的土地供給”項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人。2011年7到8月份，鄭思齊和他的同事在重慶市和湖北省黃石市等地調(diào)研保障房建設(shè)時(shí)發(fā)現(xiàn)，這些城市能夠走在保障房建設(shè)的前列，與地方負(fù)責(zé)人重視和地方政府大力投入資源、并積極向中央政府爭(zhēng)取資源有密切關(guān)系。 　　鄭思齊表示，重慶市擁有大量的土地儲(chǔ)備，并且爭(zhēng)取來了國(guó)家開發(fā)銀行和全國(guó)社保基金的信托貸款；黃石市也積極爭(zhēng)取中央政策并投入地方資源，獲得了國(guó)家開發(fā)銀行貸款，也進(jìn)行了許多機(jī)制創(chuàng)新。 　　資金死結(jié)待解 　　公租房已經(jīng)成為保障房建設(shè)最大的難點(diǎn)，其癥結(jié)仍然在于融資難。 　　由于公租房的定位為“只租不售”，且租金水平比市場(chǎng)價(jià)格要低三分之一乃至二分之一，通常需要20到30年時(shí)間才能收回成本。因此，開發(fā)商較少涉及該領(lǐng)域，銀行放貸亦十分謹(jǐn)慎。 　　中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部總經(jīng)理胡新智對(duì)記者表示，由于公租房尚未找到盈利模式，因此商業(yè)銀行在考慮這類項(xiàng)目貸款上比較慎重。交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平在接受記者采訪時(shí)亦表示，由于今年信貸偏緊，公租房融資必須要開拓信貸之外的渠道。 　　目前，國(guó)內(nèi)保障房建設(shè)的銀行貸款相當(dāng)一部分來自政策性銀行——國(guó)家開發(fā)銀行。國(guó)家開發(fā)銀行今年7月28日公布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年該行發(fā)放保障性安居工程建設(shè)貸款余額新增443億元，占到同業(yè)保障房貸款新增額的將近一半。 　　除去銀行貸款，其他市場(chǎng)化融資渠道，還有保險(xiǎn)資金、信托、企業(yè)債等方式可供選擇，但都存在融資規(guī)模較小的問題。 　　目前，全國(guó)社保基金已經(jīng)在南京、天津、重慶三地，通過房地產(chǎn)信托基金的方式，為當(dāng)?shù)氐墓夥拷ㄔO(shè)提供融資105億元，其中以重慶獲得貸款最多，為45億元。但這對(duì)于重慶龐大的保障房建設(shè)規(guī)模來說，仍然是杯水車薪。 　　商業(yè)保險(xiǎn)公司投資保障房更加小心翼翼。 　　今年4月，太平洋資產(chǎn)管理公司牽頭聯(lián)合了中國(guó)人壽、中國(guó)人保、平安保險(xiǎn)、太平洋保險(xiǎn)、泰康人壽等其他六家保險(xiǎn)公司，計(jì)劃以債券投資的方式，以獲取土地抵押的前提下，將500億保險(xiǎn)資金借貸給北京市土地儲(chǔ)備中心，由后者利用這筆資金為北京市保障房建設(shè)提供前期土地供應(yīng)，但僅限于一級(jí)土地開發(fā)，不涉及二級(jí)市場(chǎng)。目前，這一計(jì)劃已上報(bào)保監(jiān)會(huì)，等待審批結(jié)果。 　　事實(shí)上，愿意參與公租房建設(shè)的開發(fā)商同樣也是少數(shù)。 　　中冶科工董事會(huì)秘書康承業(yè)在接受記者采訪時(shí)表示，綜合資產(chǎn)負(fù)債、財(cái)務(wù)狀況等因素，該公司選擇了保障房當(dāng)中的限價(jià)房、經(jīng)適房，沒有選擇比例較小、回報(bào)期過長(zhǎng)的公租房。目前中冶科工投資有24個(gè)保障房項(xiàng)目，以經(jīng)適房居多。 　　球，最終還是踢給了國(guó)企。 　　記者在重慶和北京兩地采訪發(fā)現(xiàn)，參與兩地公租房建設(shè)的開發(fā)商大都系當(dāng)?shù)貒?guó)資委下轄企業(yè)。京渝兩地的公租房項(xiàng)目，在全市保障房中占比均超過6成，建設(shè)總面積也位居全國(guó)前列。 　　位于北京西二旗公租房項(xiàng)目，由北京市安達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)公司建設(shè)，該公司為北京國(guó)資委下轄企業(yè)三元集團(tuán)的下屬公司。為了降低西二旗公租房項(xiàng)目的建設(shè)成本，北京市修改了土地招拍掛出讓制度，允許安達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)公司不用一次性繳納70年土地出讓金，只需分年繳納所需的費(fèi)用即可。此外，北京市還通過鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，自籌資金建公租房，進(jìn)一步為地方財(cái)政減負(fù)。 　　在重慶，挑公租房建設(shè)大梁的，也是地方國(guó)資企業(yè)。重慶最大的公租房項(xiàng)目——城南家園由重慶城投集團(tuán)投資新建，總投資超過60億元，完工后可提供3.3萬套住房。 　　清華大學(xué)建設(shè)管理系副教授鄭思齊在重慶調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，重慶的保障房建設(shè)從土地一級(jí)開發(fā)到樓宇建設(shè)，全部交由重慶城投集團(tuán)和重慶市地產(chǎn)集團(tuán)兩家地方國(guó)企開發(fā)建設(shè)，沒有給其他企業(yè)參與開口子。重慶主建部門官員告訴鄭思齊，重慶這樣做的目的，是充分利用國(guó)有資源為老百姓辦事，減少向外流出的利潤(rùn)。 　　但并不是每一個(gè)地方政府都擁有類似重慶這樣的地方大國(guó)企來運(yùn)作公租房項(xiàng)目。眼下，越來越多的地方，開始采用行政手段，強(qiáng)制要求開發(fā)商在新建住宅中配建一定比例的保障房，最終由政府以成本價(jià)回購(gòu)。 　　今年3月以來，北京、上海、廣州、杭州、鄭州、青海、山東、湖南等地相繼出臺(tái)商品住房項(xiàng)目配建保障性住房實(shí)施辦法，保障房占商品房的配建比例一般在5%到10%之間。但如何回購(gòu)，卻成為懸在開發(fā)商頭上的未解之謎。來源：中國(guó)新聞周刊

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